Varstvo zaradi kršitve bistva volilne pravice

Osvetljujemo ovire in rešitve na poti motiviranega posameznika k ustavnosodnemu varstvu volilne pravice z vložitvijo t.i. pobude. V teh dneh namreč generirajo institucionalne kršitve bistva volilne pravice v zvezi z bližajočimi se ponovljenim zakonodajnim referendumom in državnozborskimi volitvami akutno potrebo po tovrstnem varstvu.

Med sredstvi ustavnosodnega varstva je vložitev pobude za ocenitev skladnosti (referendumskega oziroma volilnega) zakona z Ustavo Republike Slovenije. Na svoji poti pa pobuda trči ob zapleteno, strogo, zožujočo in mestoma konfuzno ustavnosodno prakso glede izpolnitve pogojev za sprejem (ali zavrženje) pobude v ustavnosodno obravnavo.

Toda položaj pobude za varstvo volilne pravice je specifičen. Zato osvetljujemo primer ne-stroge prakse za sprejem tovrstnih pobud v obravnavo. Kadar gre v pobudi za kršitev bistva volilne pravice, je namreč treba vsakemu državljanu priznati neposredno prizadetost v njegovem ustavno varovanem položaju, ne da bi moral utemeljevati, kako izpodbijana ureditev konkretno in neposredno prizadeva ravno njega.

Generator institucionalnih kršitev

Primer generatorja institucionalnih kršitev bistva volilne pravice so glede bližajočega se ponovljenega zakonodajnega referenduma določbe Zakona o referendumu in ljudski iniciativi in Zakona o volilni in referendumski kampanji. Ob tem so poseben generator institucionalnih kršitev še ravnanja Vlade Republike Slovenije. Ob zadnjem zakonodajnem referendumu so bile institucionalne kršitve tako hude, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije ugotovilo neskladje z Ustavo določb navedenih zakonov, Državnemu zboru Republike Slovenije pa naložilo odpravo ugotovljenih protiustavnosti (odločba št. U-I-191/17-25 z dne 25. 1. 2018 – tu). Državni zbor naloženega še danes ni napravil, kar pred ponovljenim referendumom generira nadaljnje institucionalne kršitve.

Poleg tega je odločbo izdalo tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije in v točki I. izreka sodbe, opr. št. Uv 10/2017-67 z dne 14. 3. 2018 odredilo novo referendumsko glasovanje. Razlog so hude institucionalne kršitve s strani Vlade, saj je namenila 97.000 EUR za potrebe postopka referendumske kampanje in nato porabila 96.455,89 EUR zgolj enostransko, pri tem pa ob različnih v referendumski kampanji prisotnih mnenjih javnosti ni obveščala stvarno, celovito in transparentno, zaradi česar je bila referendumska kampanja Vlade neustavna, referendum pa nepošten, kar je pomenilo kršitev ustavne pravice do glasovanja na referendumu, ki je lahko vplivala na izid referenduma (prim. točke 45, 50, 56 in 66 obrazložitve sodbe, ki je dostopna npr. tu).

Da Vlada persistira pri generiranju kršitev, je razvidno v odzivu z dne 16. 3. 2018, s katerim predsednik Vlade podaja neutemeljeno kritiko navedene vrhovnosodne sodbe (tu), kar je nadaljevanje nestvarnega, necelovitega in netransparentnega obveščanja javnosti o predmetu referenduma.

Drugi primer generatorja institucionalnih kršitev bistva volilne pravice je glede bližajočih se volitev v državni zbor. Kršitve generira določba Zakona o volitvah v državni zbor, ki »odločilen vpliv pri razdelitvi mandatov daje vodstvu političnih strank, ki vnaprej preračunajo, v katerih okrajih so njihovi kandidati izvoljivi in temu primerno oblikujejo kandidatne liste.« (besedilo v navednicah po – tu).

Na postopkovni poti ustavnosodni pobudi

Navedene institucionalne kršitve pred bližajočimi se ponovljenem zakonodajnem referendumu in državnozborskimi volitvami generirajo potrebo po pravnem varstvu volilne pravice posameznikov.

Med sredstvi tega varstva je vložitev ustavnosodne pobude za oceno skladnosti zadevnega zakona z Ustavo. Takšna zakona sta v primeru ponovljenega zakonodajnega referenduma Zakon o referendumu in civilni iniciativi in Zakon o volilni in referendumski kampanji, v primeru državnozborskih volitev pa je to Zakon o volitvah v državni zbor. Vsebinski temelj varstva volilne pravice posameznika na navedenih področjih je sumiran v določilih 3., 43., 44., 80., 81., 90. in 111. člena Ustave.

Postopkovni temelj za vložitev ustavnosodne pobude pa je v določilu 162. člena Ustave. Med pogoji postopka, začetega s pobudo za odločanje o ustavne skladnosti zakonov, se v Ustavi dokaj prosto pogojuje, da (1.) »postopek pred ustavnim sodiščem ureja zakon« ter da (2.) »vsakdo lahko da pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes«. Glede na prvi pogoj je zakon, ki ureja postopek Zakon o ustavnem sodišču. Glede na drugi pogoj pa ta zakon v 24. in 24.b členu določa pogoje za sprejem (ali za zavrženje) pobude v obravnavo, s tem, da zakonski pogoji zožujejo pogoje iz 162. člena Ustave.

Pa ne zožuje pogojev iz Ustave zgolj zakon. Na svoji poti pobuda trči ob nadalje zaožujočo, zapleteno in strogo ter mestoma konfuzno ustavnosodno prakso glede izpolnitve pogojev za sprejem (ali za zavrženje) pobude v obravnavo. Tako je pravni interes izkazan tedaj, ko je očitno, da gre za pobudnikov lastni interes, torej njegov osebni in neposredni interes, ki ga pravo priznava in varuje; z ugoditvijo njegovemu predlogu se mora njegov pravni položaj spremeniti in mora zaradi tega pridobiti neposredne in osebne pravne koristi (npr. ustavnosodna zadeva U-I-136/92-13).

Pravni interes je podan le tedaj, ko je očitno, da gre za pobudnikov lastni, torej konkretni interes (U-I-105/95). Da bi bil pobudnikov pravni interes podan, mora biti individualen in ne splošen in abstrakten, v obrambi katerega bi lahko nastopal vsak posameznik; biti mora praven in konkreten (U-I-188/94). Splošen in abstrakten interes, ki bi ga imel kdorkoli, ne zadošča, ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do spremembe njegovega pravnega položaja (U-I-423/98).

Da, poleg zapletenosti in strogosti, prihaja še do konfuzije navedene prakse, se mestoma pokaže iz dajanja možnosti za izpolnitev pogojev za vložitev pobude »vsakomur«.

Poglejmo primer: »V primerih, kakršen je obravnavani, ne more biti drugače, kot da sprejmemo tezo o pravnem interesu vsakega od atomiziranih nosilcev človeškega dostojanstva ter da pobudniku ni treba še posebej dokazovati svoje neposredne, osebne prizadetosti – ta se kratko malo domneva« (iz pritrdilnega ločenega mnenja sodnika Zobca k odločbi U-I-109/10, ki se mu pridružuje sodnik mag. Mozetič). Ali pa: »iz nekaterih trditev v 4. točki obrazložitve odločbe bi celo lahko sklepali, da je Ustavno sodišče v resnici priznalo pravni interes vsakomur in da sta zato prvi in drugi del 4. točke v medsebojnem nasprotju. Vendar menim, da ni tako.« (cit. iz pritrdilnega ločenega mnenja sodnice mag. Sovdat k cit. odločbi, k razlogovanju katerega se je pridružil sodnik dr. Petrič v svojem pritrdilnem ločenem mnenju).

Kako hoditi po tako zapleteni in mestoma konfuzni poti

Poleg zapletene in mestoma konfuzne prakse se moramo osrediniti v specifično bistvo obravnavanega položaja. Položaj je specifičen v tem, da generirajo institucionalne kršitve potrebo po ustavnosodnem varstvu bistva volilne pravice na bližajočih se ponovljenem zakonodajnem referendumu in bližajočih se državnozborskih volitvah.

S tega vidika je treba primeroma osvetliti še ustavnosodno zadevo številka U-I-204/00, saj se je pobudniku, ki je kot državljan izpodbijal določbe zakona o volitvah v državni zbor, priznalo pravni interes. V primeru predpisov, ki urejajo sodelovanje državljanov pri izvajanju oblasti, samo zatrjevanje, da posamezne njihove določbe niso v skladu z Ustavo, praviloma ne bo zadoščalo za priznanje pravnega interesa vsakemu državljanu, razen če bo šlo za določbe, ki bi neposredno določale pravni položaj ožjega kroga oseb, ki bi mu pripadal tudi pobudnik.

Vendar pa se v primerih, kadar so predmet izpodbijanja predpisi, ki urejajo položaj (vsakega) državljana pri izvajanju oblasti, lahko vprašanje, kdaj gre za neposredno prizadetost pravno varovanih položajev posameznika, pokaže v posebni luči. Zlasti, kadar bi zatrjevane protiustavnosti posameznih določb ali pa kar zakona v celoti pomenile tako globok poseg v pravice iz 3., 43., 44. in 90. člena Ustave, da bi bilo prizadeto njihovo bistvo. Tedaj je treba vsakemu državljanu priznati neposredno prizadetost v njegovem (ustavno)pravno varovanem položaju, ne da bi moral utemeljevati, kako izpodbijana ureditev konkretno in neposredno prizadeva ravno njega. Ustava namreč določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo (drugi odstavek 3. člena Ustave).

Državljanke in državljani po tej določbi izvršujejo svojo oblast neposredno in z volitvami, ki so torej temelj demokratične oblasti v Sloveniji kot demokratični republiki (1. člen Ustave) in pravni državi (2. člen Ustave). Volilni sistem, ki naj bi bil v celoti v nasprotju z Ustavo, posega v njegovo ustavno zagotovljeno volilno pravico (43. člen Ustave).

V navedenem se kaže pot za varstvo bistva volilne pravice tudi v primeru bližajočih se ponovljenega zakonodajnega referenduma in državnozborskih volitev. Ob tem, da je treba izdelati in vložiti popolno (oziroma dopolniti) vlogo.