Sed quis custodiet ipsos custodes?*

0

nadzor kamereNaslovno satirično misel bi naj rimski satirik Juvenal uporabil kot opis nemoči moža pri nadzoru nad zvestobo njegove žene. Bistvo Juvenalove misli lahko razumemo tudi v splošnem kontekstu: nadzornik nad izvajanjem nekega pravila še ni garant za izvajanje tega pravila. V tokratnem komentarju obravnavam pomen nadzora nad nadzorniki pri izvajanju pravil. V kolikšni meri je Juvenal aktualen v svoji izvirni noti nezaupljivosti med možem in ženo pa presodite sami.

Juvenalov vzdihljaj o pomenu nadzora nad pazniki je eno temeljnih področij raziskav na temo učinkovitega izvajanja pravil igre. Pravila so lahko neformalna, kot so denimo navade in običaji, oziroma formalna, kot so denimo zakonski akti. Lahko so tudi parcialna, kadar zajemajo le neko ožje definirano aktivnost ali skupino ljudi, oziroma splošna, kadar se nanašajo na vse prebivalce neke družbe enako in niso vezana na neko ožje definirano aktivnost. Tako denimo kazenski zakonik velja v vseh okoliščinah in pod enakimi pogoji za vse, pravila o gradnji hiše samo za lastnike oziroma graditelje hiš, pravila nogometne igre pa samo za igralce nogometa.

Za vsako pravilo je treba zagotoviti izvajanje ne glede na njegovo naravo, sicer je pravilo nesmiselno uvajati. Vsako izvajanje pravil ima več ravni nadzora. Nad izvajanjem kazenskega zakonika na prvi stopnji bdi policija, nad izvajanjem zakonov o gradnji hiš na prvi stopnji bdijo uradniki, ki izdajajo gradbena dovoljenja, nad izvajanjem pravil nogometne igre na prvi stopnji pa bdi nogometni sodnik na igrišču. Druga stopnja nadzora nad izvajanjem pravil so v primeru kazenskega zakonika tožilci, ki odločajo o tem, ali bodo določeno dejanje opredelili kot kaznivo in ga procesirali, nad izvajanjem zakonov o gradnji hiš na drugi stopnji bdijo inšpektorji, nad korektnostjo sojenja sodnika pa delegat sojenja. In tako naprej.

Jakost zaveze do izpolnjevanja pravila je pomembno pogojena s kaznijo neizpolnjevanja pravila in z verjetnostjo, da bo kršitelj pri svojem početju zaloten. Vsaka faza nadzora ponuja nadzornikom možnost za moralni hazard in za monetizacijo nadzorniške avtoritete. Le-ta je odvisna od stopnje diskrecije, ki jo ima nadzornik pri odločanju, od sankcij, ki jih pričakuje za svoje početje v primeru odkritja in od verjetnosti, da ga bodo sploh odkrili.
Izvajanje pravil v pravno normirani družbi zahteva razvejano mrežo nadzora nad izvajanjem pravil in razvejano mrežo nadzora nad nadzorniki izvajanja pravil. Teorija pravi, da je za nadzor nad izvajanjem formalnih pravil optimalna formalizirana oblika nadzora, kjer nadzirani nadzira nadzornika nad lastnim nadzornikom, pri čemer nihče izmed nadziranih ne ve, kdo je njegov nadzornik in kjer imajo vsi omenjeni dolžnost kaznovanja kršiteljev. Strah pred kaznijo deluje preventivno in znižuje motivacijo nadzornikov po goljufanju pri nadzoru. Cilj je na najbolj učinkovit način doseči stanje, kjer nadzorniki svoje delo nadzora opravljajo vestno, objektivno in pošteno. Večje kot je število pravil, bolj kot so pravila parcialna in bolj kot so pravila zapletena, težje in dražje je zagotoviti učinkovit sistem vzajemnega nadzora in preprečevanja kršitev in zlorab nadzornikov.

Juvenalova dikcija nadzora nad nadzornikom temelji na apriornem nezaupanju do tistega, ki ga je treba nadzirati, v primeru nadzora nad izvajanjem pravila torej do državnega uradnika. Pri nas pogosto slišimo, da je ljudem v organih pregona in v institucijah pravne države treba zaupati. Apriorno zaupanje v vrline državnega uradnika odseva Platonovo dikcijo dojemanja državnih uradnikov. Po Platonu je namreč državni uradnik objektiven in pošten v urejanju javnih zadev, saj je izbran po najbolj zahtevnih standardih, ki veljajo v družbi. Kakorkoli obrnemo, formalne postopke je treba opravljati natančno in vestno, odnos ljudi do uradnikov pa naj bo prej nekoliko zadržan kot pretirano zaupljiv. Platonovsko izhajati iz predpostavke, da bo uradnik postopek vodil vestno in odgovorno je vendarle nekoliko naivno. Pošten uradnik si bo zaupanje na vsak način pridobil s svojim delom in zgledom. Bi se kar strinjal z Leonidom Hurwiczem, ki v svojem prispevku z naslovom But Who Will Guard the Guardians pravi, da je danes javno mnenje o oblastnikih in o izvajanju zakonov bolj odraz Juvenalovega kot pa Platonovega pogleda na državnega uradnika.

Uspešna strategija pri soočanju z nadzorom nad izvajanjem pravil lahko vključuje tudi javni pritisk civilnodružbenih pobud na delovanje državnih uradnikov. V Sloveniji je tak poskus nekajkrat že bil uporabljen. Javni pritisk in civilnodružbena pobuda sta učinkovitejša, kadar je morebiten odpoklic pristranskega uradnika neposredno vezan na politično odločitev. Lep primer civilnodružbene pobude sta obe peticiji o privatizaciji in prizadevanje Odbora 2014 za pravno državo. S prvima dvema želijo pobudniki vplivati na prihodnje odločitve uradnikov, s slednjo pa opozarjajo na kršitve človekovih pravic tožilcev in sodnikov v sodnem procesu Patria.

Pri klicih po zaupanju v državne uradnike in v pravni sistem se premalo zavedamo pomena korektnega izvajanja pravil in moči, ki jo z izvajanjem pravil imajo državni uradniki. Stopnja moči posameznega državnega uradnika bi morala določati stopnjo odgovornosti in previdnosti pri nadzoru njegovega dela. Klic po zaupanju v korektno izvajanje pravil se lahko povrne v obliki odvisnosti državljanov od volje državnih uradnikov, ki lahko postanejo suvereni nad svojim področjem dela do te mere, da jih prevzame aroganca moči in nastopaštvo do državljanov. Podcenjujoč odnos predsednika vrhovnega sodišča do soglasne odločitve ustavnih sodnikov o kršitvah temeljnih pravnih postulatov v zadevi Patria in o njegovi vlogi pri tem je zgolj eden v vrsti učbeniških primerov tovrstne arogance. Naštejem vam jih lahko še precej več.

Mitja Steinbacher deluje na Fakulteti za poslovne vede pri Katoliškem inštitutu.

*Kdo bo nadzoroval nadzornike same?

_______________
Časnik je še vedno brezplačen, ni pa zastonj in ne poceni. Če hočete in zmorete, lahko njegov obstoj podprete z donacijo.