Mladi tržaški Slovenec Igor Guardiancich je mednarodno priznani ekonomist in politolog, ki se že vrsto let ukvarja z vprašanji, povezanimi z reformo socialne države. Pred kratkim je pri londonski založbi Routledge izdal monografijo z naslovom Pension Reforms in Central, Eastern and Southeastern Europe: From Post-Socialist Transition to the Global Financial Crisis. Podrobno je spremljal tudi spodleteli poskus reforme pokojninskega sistema v Sloveniji, ki ga vidi kot simptom globlje krize slovenskega političnega sistema. Z njim sva se letos pozno poleti, še pred najavo novega vladnega predloga pokojninske reforme, pogovarjala o razlogih, ki tičijo za evropskimi pokojninskimi reformami, ter o vzrokih za krizo slovenskega političnega sistema. Guardiancich na Slovenijo gleda iz perspektive pozornega in zainteresiranega opazovalca. Podrobno pozna značilnosti slovenske družbe in politične kulture, hkrati pa mu položaj zunanjega opazovalca omogoča distanco pri ocenjevanju slovenske stvarnosti. Meni, da je ekonomski gradualizem Sloveniji omogočil visoko stopnjo družbene kohezivnosti; obenem pa je prepričan, da nas je do sedanjega stanja v veliki meri privedlo prav zavlačevanje z nujnimi reformami. Na krizo slovenske politike, kjer vse globlja polarizacija onemogoča učinkovito odločanje, ne gleda moralistično, temveč strukturno; hkrati pa prepričljivo razloži, zakaj je večanje politične polarizacije v slovenskih razmerah še posebno pogubno.
Pred kratkim si izdal knjigo, v kateri primerjaš reforme pokojninskih sistemov v nekdanjih socialističnih državah. Od kod zanimanje za to temo?
Zanjo me je navdušil moj mentor Nicholas Barr, ki je mdr. delal za Svetovno banko in je eden redkih, ki ne sledi neoliberalnim konceptom. On zagovarja tezo, da je privatizacija pokojninskega sistema izvedljiva, vendar pod določenimi pogoji. Sam sem o tem napisal magisterij in ga nadgradil v doktorat, kjer sem primerjal 20 let pokojninskih reform v vzhodnoevropskih državah. Analiziral sem primere Slovenije, Hrvaške, Madžarske in Poljske.
Zakaj si v pretres vzel ravno te države?
Vse omenjene države so pred reformo imele relativno podobne pokojninske sisteme, ki so temeljili so na t. i. bismarckovskem modelu; ta sloni na delu oz. na plačevanju dajatev in stratifikaciji (zaposleni v javni upravi imajo tako boljše pogoje kot delavci itd.). V času socializma so bili ti sistemi sorazmerno radodarni, saj so omogočali zgodnjo upokojitev. Glavni problem teh sistemov je demografska struktura. Do 60., 70. let prejšnjega stoletja so še delovali, dovolj je bilo dajatev za pokritje pokojnin. A po tem se je demografsko ravnovesje porušilo.
Po padcu komunizma je prišlo do prerazporeditve zaposlenih v širokih nekonkurenčnih sektorjih gospodarstva. Če malo poenostavimo: 10 % se jih je znašlo na zavodu za zaposlovanje, 10 % jih je našlo delo na črnem trgu, 10 % se jih je upokojilo. Države so se torej v trenutku znašle z 20 ali 30 % več upokojencev in niso imele pojma, kako jih financirati, da ne bi pristali v revščini. To sesutje ravnovesja, ki se je v vzhodni Evropi zgodilo v 90-ih (torej dvajset let kasneje kot v drugih evropskih državah s podobnim modelom), je služilo kot izhodišče mojega doktorata. Te države so bile torej naenkrat soočene s finančno nevzdržnim pokojninskim sistemom, z veliko upokojenci in nizkimi pokojninami. Poleg tega je sistem, ki je omogočil veliko predčasnih upokojitev, izgubil moralno verodostojnost v očeh ljudi. Povrh vsega ljudje niso vedeli, kdaj se bodo upokojili, kakšne pokojnine bodo imeli itd. V takšnih razmerah postane pokojninski sistem ena politično najbolj vročih tem.
In od tod tudi potrebe po reformah.
Natanko tako. Prve reforme so v vseh državah šle v isto smer. Prišlo je do prikritega oklestenja pravic, na primer z nižanjem ali odpravljanjem indeksacije (dober primer je Hrvaška) ali z zviševanjem prispevnih stopenj, kar pa je seveda povečalo stroške dela, z izjemno negativnimi posledicami za mednarodno konkurenčnost teh gospodarstev. To dolgoročno nevzdržno situacijo je bilo treba presekati z bolj radikalnimi posegi.
Tu stopi v igro Svetovna banka. Da bi razumeli njeno vlogo, moramo seči nekoliko nazaj. Konec 80. in začetek 90. let sta Čile in Argentina postali prvi državi, ki sta se lotili obsežne privatizacije pokojninskega sistema. Kot vodilo, da se ne bi ponovile precej hude sistemske napake, ki so nastale v obeh primerih, je Svetovna banka l. 1994 izdala študijo Averting the Old Age Crisis. V njej sta glavni urednici, ki sta postali znani kot California girls (v analogiji z bolj znanimi Chicago boys), zagovarjali tezo, da bo privatizacija pokojninskih sistemov privedla do zvišanja stopnje gospodarske rasti in, obenem, rešila pokojninske sisteme pred demografsko krizo. Nicholas Barr je, mimogrede povedano, že leta 1979 v članku Myths My Grandpa Taught Me precej prepričljivo dokazoval, da podobne hipoteze temeljijo na vrsti domnev, ki ne nujno sledijo ena drugi … No, kljub kritikam je ta študija postala ključni dokument za reforme, ki so se na tem področju zgodile v 90. letih.
Priporočila Svetovne banke so bile torej ključni dejavnik, ki je vzhodnoevropske države spodbudil k radikalnejšim pokojninskim reformam?
Ena od tez, ki jih zagovarjam v svoji knjigi, je, da radikalne reforme stopijo v igro predvsem tedaj, ko enostavni uravnalni ukrepi enostavno ne zaležejo več. Vzhodnoevropske države so se korenitih reform lotile iz nuje, ne zaradi pritiskov Svetovne banke. Toda potreba po sistemskih reformah je nastopila ravno v času neoliberalnega konsenza, ki je v državah nekdanjega Vzhodnega bloka sovpadel z velikim nezaupanjem javnosti do državnega in navdušenjem nad privatnim.
Zakaj meniš, da Slovenija v 90. letih, za razliko od nekaterih drugih vzhodnoevropskih držav, ni upoštevala priporočil Svetovne banke?
Ko je Tone Rop, tedaj še minister v Drnovškovi vladi, v Sloveniji predstavil svoj načrt delne privatizacije pokojninskega sistema, so javnomnenjske raziskave pokazale, da je bila javnost na začetku temu precej naklonjena. Tak ukrep je ustrezal predvsem vladajoči politiki, ki je do tedaj lahko samo višala ali rezala pokojnine, imela pa je zavezane roke za kakršnekoli temeljitejše sistemske ukrepe. Predlagana reforma bi ji razširila manevrski prostor. Da bi dosegla svoj cilj, se je poslužila klasičnega retoričnega trika, značilnega za vzhodnoevropske države: najprej je pokojninski sistem predstavila kot bankrotiranega, nato pa kot rešitev predlagala vzpostavitev drugega stebra. Na ta način so reformo uspešno izvedle Madžarska, Poljska in Hrvaška. Slovenija je glede tega dejansko prišla precej daleč: leta 1997 je okoli tega potekalo nekaj resnih pogovorov med vlado in sindikati. Rop je bil v Drnovškovi vladi imenovan na mesto ministra za delo prav z namenom, da bi izpeljal projekt delne privatizacije pokojninskega sistema. V času njegovega ministrovanja je nastala t. i. Bela knjiga o pokojninski reformi, ki je bila sicer napisana nekoliko amatersko, a se je v osnovi opirala na omenjena priporočila Svetovne banke.
Mislim, da sta bila za zaustavitev tega reformnega projekta ključna predvsem veto sindikatov in zelo negativna ocena s strani znanega ekonomista Velimirja Boleta. Sindikalna stran se je zbala, da obstaja skrivna agenda, po kateri hoče vlada oklestiti javne pokojnine oz. jih izničiti na račun privatnih. Spomladi 1998 je prišlo do stavke in minister Rop se je za narodov blagor in svojo politično kariero odločil, da je bolje, če svojo zamisel opusti. Slovenija je tako ostala ena izmed redkih držav v vzhodni Evropi, ki ni privatizirala svojega pokojninskega sistema. Kolikor mi je znano, je Češka edini podoben primer med novimi članicami EU.
V svoji knjigi pokojninskih reform ne obravnavaš zgolj iz fiskalnega in zakonskega vidika, temveč tudi političnega. Na nek način jih jemlješ kot primer za analizo delovanja političnega sistema.
Večina študij na to temo se osredotoča na zakonodajno fazo reformnega procesa. Kako pride do sporazuma med vlado, opozicijo, delodajalci in sindikati. Mene pa je zanimala predvsem implementacija. To, kar se je z reformami zgodilo po koncu 90. let. Tu gre za vprašanje vzdržnosti reform. Ta je odvisna od treh komponent: socialne, finančne in politične vzdržnosti. Prvi dve sta izmerljivi; tretja zelo težko.
Kakšna je torej tvoja ocena izvedenih pokojninskih reform?
Države, ki so šle v najbolj radikalne sistemske reforme pokojninskih sistemov, na primer Poljska in Hrvaška, so se zašle v situacijo, ko bo njihova socialna vzdržnost pod velikim vprašajem. Kjer je bil solidarnostni element minimaliziran, se utegne v naslednjih desetletjih zgoditi katastrofa: številne pokojnine bodo namreč tako nizke, da od njih nikakor ne bo mogoče preživeti. To je paradoksalen sistem, ki v svetu, kjer praktično ne obstajajo več pogodbe za nedoločen čas, od zavarovancev zahteva, da vsaj 40 let plačujejo prispevke, da bi si lahko prislužili količkaj dostojno pokojnino.
V Sloveniji je pokojninski sistem ostal sorazmerno radodaren, vsaj v primerjavi z ostalimi. Toda tudi tu je dolgoročna finančna vzdržnost zelo vprašljiva, a iz drugih razlogov. Ekonomisti Mitja Čok, Jože Sambt in Boris Majcen z ljubljanske Ekonomske fakultete so izračunali, da bo v sedaj veljavnem sistemu ob nadaljevanju trenutnih demografskih trendov do leta 2020 delež izdatkov za pokojnine znašal kar 20 % BDP! Glavni problem slovenskega sistema je, da je zaradi pretiranega števila izjem efektivna upokojitvena starost prenizka. To je treba jasno povedati. In to je privedlo do dvojnega problema: previsokih stroškov in pa tega, da ima del upokojencev prenizke pokojnine. To so torej predvsem problemi finančne in, za določene ogrožene skupine (npr. neporočene ženske), tudi socialne vzdržnosti. Inovativni del moje študije pa je, da sem vzel v pretres tudi politično vzdržnost, kar ni merljivo … Toda gre za vidik, ki ga nikakor ne smemo zanemariti! Kratkoročni posegi v pokojninsko zakonodajo lahko privedejo do destabilizacije političnega sistema.
To smo videli tudi v primeru Slovenije, ko je pokojninska reforma postala ključni dejavnik politične nestabilnosti. V kolikšni meri je bil neuspeh slovenske pokojninske reforme posledica trenutnih političnih in razmer, v kolikšni meri pa odraža krizo določenega političnega modela?
Mislim, da je tukaj potrebno upoštevati oba vidika. Najprej je treba razumeti, da se je v Sloveniji v 90. letih uveljavil poseben konsenzualni sistem odločanja, ki predvideva sodelovanje širokega spektra družbenih in politični akterjev. V takšnih sistemih se lahko v sprejemanju reform marsikje zatakne: toda ko je sprejeta, je bolj verjetno, da bo vzdržala dlje. Konsenzualni modeli lahko torej zagotavljajo visoko stopnjo stabilnosti. V državah z večinskim načinom odločanja ni treba iskati kompromisov: zakonodajalec lahko akterje, kot so civilna družba, sindikati in opozicija, mirno spregleda; toda obstaja večja nevarnost, da bo naslednja vlada razdrla delo prejšnje. Reforme je lažje spraviti skozi, a težje jih je ohraniti.
Tu je treba upoštevati dva vidika. Eden je institucionalna konfiguracija. Poljska ima recimo precejšnje število checks and balances, »zavor in ravnotežij«, Slovenija prav tako, Hrvaška jih na začetku skorajda ni imela, Madžarska je bila nekje vmes … Tudi glede tega so to štirje dobri primeri, lepo pozicionirani na spektru od pol-avtoritarnega sistema (Hrvaška), prek popolnoma večinskega (Madžarska) vse do neokorporativnega (Slovenija). Drugi vidik je stopnja politične polariziacije. Ta je precej odvisna od zgodovinskega trenutka. Na Poljskem, ki je veljala za relativno visoko polarizirano družbo v devedesetih, sta tedanja vladajoča levosredinska koalicija in desna opozicija skupaj napisali pokojninsko reformo. Problem nastane, ko imaš državo s konsenzualnim ustrojem, zapletenim sistemom checks and balances, v kateri istočasno vlada visoka stopnja politične polarizacije: tipični primer so ZDA. Če je bila v 90. letih stopnja polarizacije v Sloveniji precej nizka, smo se nekako od sredine prejšnjega desetletja počasi približali ZDA. Opozicija in vlada se prepirata o vsem in vedno znova prihaja do tako imenovane blokade.
Če imaš pol-avtoritarni sistem (kakršna je bila Hrvaška v 90-ih letih ali Madžarska danes), lahko brez težav sprejmeš reforme za privilegirane skupine oz. na podlagi lastnih interesov. Če imaš večinski sistem, je polarizacija ponavadi visoka (a ne nujno), vendar je reforme sorazmerno enostavno spraviti skozi; toda v času lahko pride do oscilacije. In potem so tu konsenzualni sistemi, kjer je polarizacija praviloma nizka; dober primer je Avstrija – a tudi Slovenija v 90. letih. V takšnih sistemih je reforme težko sprejeti, toda ne nemogoče. Toda, ko se v takšnih sistemih polarizacija začne večati, postane pravi čudež, da se karkoli zmeniš. V tej situaciji je Slovenija danes.
S primerom spodletele pokojninske reforme si torej prikazal krizo slovenskega konsenzualizma. Namesto sistema checks and balances imamo dejansko sistem blokad.
Če se politične stranke preveč oddaljijo, sistem ne funkcionira več – pokojninska reforma je odličen primer. Kjer v konsenzualnih sistemih pride do ideoloških razkolov, postanejo vsakršne reforme nemogoče, ker boš imel vsaj enega akterja, ki bo na takšen ali drugačen način izsilil veto. Rezultat je stanje permanentne blokade.
Gledano čisto vsebinsko: kakšno je tvoje stališče do propadle pokojninske reforme, ki jo je predlagala Pahorjeva vlada?
Reforma ni bila slaba. Obstoječi slovenski pokojninski sistem je eden od najbolj zapletenih v Evropi; reforma bi določene stvari zelo poenostavila. Reforma bi seveda zahtevala tudi določen poseg na zakon o delovnih razmerjih, saj je bila predvidena dve do tri leta daljša delovna doba. Zvišala bi se pokojninska doba, pokojnine bi bile nekoliko nižje, to prav gotovo, ampak vse skupaj bi bilo močno poenostavljeno in preglednejše. Reforma ni bila popolna, ampak je bila nujna. In kot vemo, Pahorjeva vlada je vse stavila na njen uspeh …
Hkrati s pokojninsko reformo se sliši tudi zahteve po spremembi zakonodaje na področju trga dela. V kakšni medsebojni odvisnosti sta obe reformi?
Slovenija ima podobne težave, s katerimi se v zadnjih 20. letih soočajo v »bismarckovskih« državah: to je institucionalizacija dualističnega trga dela. Po eni strani pretirano rigidna in zaščitena pogodba za nedoločen, po drugi pa serija slabo reguliranih, neobdavčenih in negotovih del za določen čas. Sicer obstajajo tudi zaščitene pogodbe za določen čas, ampak imajo zelo rigidne določbe, kot je npr. omejeno število delovnih ur in podobno. Ena od posledic te dualizacije trga dela je segmentacija v pokojninskem sistemu. Povedano preprosto: imaš eno skupino, ki redno vplačujejo prispevke in drugo, ki jih ne. Zato gresta obe reformi z roko v roki. Namen propadlega zakona o malem delu je bilo združiti večje število pogodbenih tipov. Težava je bila, da vlada svojih ukrepov, ki so kljub vsem napakam le imeli določeno konsistenco, ni znala pravilno predstaviti javnosti. Poleg tega se je še paralelno pogajala z več socialnimi partnerji – vse je bilo precej kaotično in težko pregledno še za tiste, ki s(m)o te procese spremljali od blizu, kaj šele za širšo javnost. In ne pozabimo, da se je Pahorjeva vlada lotevala tudi mnogo zakonov o socialni varnosti. Tako je npr. sprejela zakon o minimalni plači, kar je dobesedno pokopalo mnoga podjetja v delovno intenzivnih panogah,ki so bile že leta nekonkurenčne (predvsem tekstilno industrijo). Sarkastično bi lahko rekli, da je bil ta zakon najbolj neoliberalna poteza vlade, ki je bila všeč sindikatom. S tem so namreč na propad obsodili celo vrsto industrij, ki jih Slovenija ni nikoli tehnološko nadgradila in ki so močno zaostajala za tujo konkurenco … Osnovno vodilo Pahorjeve vlade je bilo, da zagotovi neko socialno varnost (safety net) z močno zakonodajo proti brezposelnosti, skupaj z večjo fleksibilnostjo trga dela … neke vrste flexicurity.
Praviš torej, da je imela Pahorjeva vlada določene vizijo, ki je ni znala predstaviti …
Tako je. Zraven pa je bilo še dobršna mera naivnosti in nerodnosti. Ne moreš dvigniti minimalne plače v upanju, da bodo zato sindikati kasneje privolili v fleksibilizacijo dela. To so delodajalci od začetka poudarjali: obe reformi bi bilo treba sprejemati v paketu in ne posebej. Zakon o delovnih razmerjih, ki sploh nikoli ni prišel do parlamenta, je hotel znižati odpravnine in skrajšati odpovedne roke. Želeli so bolj fleksibilen in reguliran trg dela, kar pomeni, da lahko v času krize delodajalec odpušča delavce, ti pa imajo določeno varnost, višja nadomestila itd. … A od koncepta flexicurity smo na koncu dobil vsosecurity (varnost) in nobene fleksibilnosti – saj se je, kot že rečeno, ukrepa sprejemalo ločeno in, kot je znano, ta drugi paket ni šel skozi.
Več: Razpotja
